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Neue Strategien für die Erweiterung der EU – Das Modell der gestuften Mitgliedschaft

Wenn die Europäische Gemeinschaft am 25. März 2007 ihren 50. Geburtstag feiert, wird sie von ursprünglich sechs auf 27 Mitgliedstaaten angewachsen sein. Diese Vergrößerung ist Teil ihrer beispiellosen Erfolgsgeschichte. Allerdings droht die heutige Europäische Union zum Opfer ihres eigenen Erfolges zu werden, wenn sie ihre Erweiterung in der bisherigen Geschwindigkeit fortsetzt: Zum 1. Januar 2007 haben wir gerade erst Bulgarien und Rumänien in die EU aufgenommen. Gleichwohl hat die Europäische Union bereits die nächsten Erweiterungsschritte ins Auge gefasst. Im Oktober 2005 wurden Beitrittsverhandlungen mit der Türkei und Kroatien aufgenommen, im Dezember 2005 hat die ehemalige Republik Mazedonien den Status eines Beitrittskandidaten erhalten und bereits seit dem Europäischen Rat von Thessaloniki im Juni 2003 haben auch die Staaten des westlichen Balkans eine „europäische Perspektive“.

Es ist klar, dass die Europäische Union, will sie glaubwürdig bleiben, ihre Zusagen gegenüber diesen Staaten einhalten muss. Auch liegt die Erweiterung der Europäischen Union im ureigensten Interesse ihrer Mitgliedstaaten: Die Aufnahme der Staaten Mittel- und Osteuropas ist ein unschätzbarer Beitrag zur Stabilisierung und Demokratisierung ganz Europas. Dank der Perspektive eines späteren Beitritts haben diese Staaten seit dem Ende des Kalten Krieges beeindruckende wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Reformen in die Wege geleitet und damit zur Verbreitung der Werte beigetragen, für die Europa steht: Frieden, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte, aber auch wirtschaftlichen Wohlstand. Die Aussicht auf einen späteren Beitritt zur EU ist ein stabilisierender und potenziell Konflikte vermeidender Faktor auf dem Balkan; sie könnte zur Lösung der offenen Statusfrage des Kosovo sowie zu einer friedlichen Regelung für den Staatenverbund Serbien und Montenegro beitragen. Nicht zuletzt hat der Beitritt von zehn neuen Mitgliedstaaten am 1. Mai 2004 die Wirtschaft der Europäischen Union belebt und dringend notwendige Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik vorangebracht.

Fest steht auch, dass die Europäische Union derzeit nicht in der Lage ist, neue Mitglieder aufzunehmen. Der Europäische Rat in Kopenhagen hat bereits im Juni 1993 festgehalten, dass die Europäische Union nur dann neue Mitgliedstaaten aufnehmen kann, wenn sie dadurch nicht ihre Integrationskraft verliert.  Die Aufnahme von zwölf neuen Mitgliedstaaten in den zurückliegenden drei Jahren hat die Integrationskraft der Europäischen Union wirtschaftlich und politisch stark angespannt. Ohne eine grundlegende Reform und Konsolidierung sind die institutionellen Strukturen der Europäischen Union nicht für die Aufnahme neuer Mitglieder geeignet.  In seiner Entschließung vom 19. Januar 2006, dem so genannten „Duff-Voggenhuber-Bericht“, hat das Europäische Parlament festgestellt, dass nach dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens keine weiteren Beitritte auf der Grundlage des Vertrags von Nizza erfolgen sollten.  Die Außenminister der EU-Mitgliedstaaten haben in ihrer „Salzburger Erklärung“ vom 11. März 2006 bekräftigt, dass „die Zukunft des westlichen Balkans in der Europäischen Union liegt“, zugleich aber „die Aufnahmekapazität der Europäischen Union berücksichtigt“ werden müsse.

Die Vertiefung der Europäischen Union muss Vorrang vor der nächsten Erweiterung haben. Nach den gescheiterten Referenden in Frankreich und den Niederlanden über den im Oktober 2004 unterzeichnete Vertrag über eine Verfassung für Europa ist derzeit aber nicht abzusehen, ob und wann der Vertrag, der die institutionellen Strukturen der Europäischen Union für die heute 27 Mitglieder festigen soll, in Kraft treten kann. Auch wenn inzwischen wieder eine deutliche Mehrheit der Franzosen und Niederländer ihre grundsätzliche Zustimmung zu „einer Verfassung für die Europäische Union“ signalisiert,  ist nicht vorstellbar, dass der Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden noch einmal in seiner jetzigen Form zur Abstimmung vorgelegt wird.
Hinzu kommt, dass die Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden eine tiefe Vertrauenskrise der Europäischen Union offenbart haben, die nicht zuletzt auf das Unbehagen der Bürger über die Erweiterung zurückzuführen ist.  In der französischen Verfassung ist seit März 2005 verankert, dass für jeden künftigen Erweiterungsschritt eine Volksabstimmung durchgeführt werden muss.  Weitere Mitgliedstaaten könnten sich diesem Beispiel anschließen. Da ein Beitrittsabkommen gemäß Artikel 49 des EU-Vertrages von jedem einzelnen Mitgliedstaat ratifiziert werden muss, würde schon die Ablehnung in einem einzigen Mitgliedstaat genügen, um das Ergebnis eines möglicherweise jahrelangen Verhandlungsprozesses zu Fall zu bringen. Der außenpolitische Schaden wäre kaum abzusehen, eine Krise im Inneren der Europäischen Union unabwendbar.

Daher ist es an der Zeit, sich rechtzeitig vor den nächsten Erweiterungsschritten Gedanken über mögliche Alternativen zu einer Vollmitgliedschaft in der Europäischen Union zu machen. Dabei bietet das von der CDU/CSU bereits Anfang 2004 vorgestellte Konzept einer privilegierten Partnerschaft mit der Türkei wertvolle Anhaltspunkte.  Es könnte so weiterentwickelt werden, dass es auch für andere Beitrittsinteressenten in Betracht kommt. Notwendig ist ein Konzept, dass einerseits die unbestreitbaren Erfolge der europäischen Erweiterungspolitik weiter möglich macht, zugleich aber eine Überforderung der Europäischen Union vermeidet. An die Stelle einer Mitgliedschaft nach dem „Alles oder Nichts-Prinzip“ könnte für künftige Beitrittsverhandlungen das Modell einer zeitlich und qualitativ gestuften Mitgliedschaft treten.

Schon heute bestehen erhebliche Differenzierungen innerhalb der Europäischen Union: Nicht alle Staaten sind Mitglieder der Wirtschafts- und Währungsunion und nicht alle beteiligen sich an den Erleichterungen des grenzüberschreitenden Verkehrs im so genannten Schengen-Raum. Vergleichbares gilt für die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union. Solange der Verfassungsvertrag nicht in Kraft getreten ist, weist die institutionelle Struktur der Europäischen Union verschiedene Integrationsstufen auf: Die Integrationsdichte ist in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie bei der Justiz- und Innenpolitik unter anderem wegen des Einstimmigkeitsprinzips geringer als im Bereich des Binnenmarktes: Hier kann die Europäische Union auch auf Grund von Mehrheitsentscheidungen verbindliches Recht setzen, dass in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gilt. Tendenziell nimmt der wirtschaftliche und politische Anpassungsdruck für alte wie neue Mitglieder mit dem Grad der institutionellen Verflechtung zu. Die Abstufung zwischen intergouvenementalem und supranationalem Handeln der Europäischen Union findet sich – trotz der Einbeziehung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Justiz- und Innenpolitik in einen einheitlichen Text – auch im Entwurf des Verfassungsvertrages wieder.  Auch wenn die historische Entwicklung der Politikbereiche umgekehrt verlief, liegt es aus politischen Gründen nahe, bei künftigen Beitrittsverhandlungen zunächst eine Mitgliedschaft in den Bereichen mit der geringsten Integrationsdichte anzustreben und die Teilnahme an dem stärker integrierten Binnenmarkt von der politischen und wirtschaftlichen Entwicklung sowohl der Bewerberstaaten wie auch der EU-Mitgliedstaaten abhängig zu machen.

In einem ersten Schritt könnten neue Beitrittskandidaten an der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik teilnehmen. Sie würden sich dabei schrittweise mit den Entscheidungsmechanismen der Europäischen Union vertraut machen und an die gemeinsame Souveränitätsausübung, die Kennzeichen der Europäischen Union ist, heranführen, ohne ihnen sogleich die Unterwerfung unter eine Mehrheit zuzumuten. Die Teilnahme an der Justiz- und Innenpolitik der Europäischen Union könnte eine nächste Stufe sein. Auch sie ist ein Testfall für die Bereitschaft eines Beitrittslandes zum Souveränitätsverzicht. Ein Schutzmechanismus besteht aber darin, dass Maßnahmen der Innen- und Justizpolitik grundsätzlich einstimmig beschlossen werden müssen. Die Zusammenarbeit der Justiz- und Polizeibehörden mit neuen Staaten könnte für die Bürger zu sichtbaren Erfolgen bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität und des internationalen Terrors führen und damit eine große vertrauensbildende Wirkung ausüben.

Eine weitere Stufe könnte die Mitgliedschaft in der Wirtschafts- und Währungsunion sein. Sie ist mit ihren rechtlich eigenständigen Teilnahmekriterien und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt geradezu der Prototyp einer Teilmitgliedschaft. Die Teilnahme neuer Mitgliedstaaten an der Wirtschafts- und Währungsunion könnte sowohl bisherigen wie auch potenziellen Neu-Mitgliedern beträchtliche Vorteile bringen: Der Euro genießt bereits einen guten Ruf als stabile Reservewährung; seine Bedeutung könnte durch neue Teilnehmerstaaten weiter zunehmen. Auch die Teilnahme am Schengen-Raum unterliegt eigenen Kriterien und ließe sich damit als eigenständige Etappe für neue Mitglieder etablieren. Der Schengen-Raum ist nicht mit dem freien Personenverkehr im Binnenmarkt gleichzusetzen, denn er gewährt nicht die Teilnahme am Arbeitsmarkt anderer Mitgliedstaaten. Trotzdem dürfte er wegen des hohen Symbolgehaltes und der für jeden Bürger spürbaren Visa-Erleichterungen für mögliche Beitrittskandidaten attraktiv sein.

Die gleichsam höchste Stufe der Mitgliedschaft bestünde in der Teilnahme am Binnenmarkt. Er ist der Kern der europäischen Integration – gemäß Artikel 14 Absatz 2 des EG-Vertrages ein „Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist“. Wie die jüngsten politischen Entwicklungen im Zusammenhang mit der geplanten Liberalisierung des Dienstleistungsmarktes zeigen, ist der Binnenmarkt keineswegs ein rein technokratisches Konstrukt. Er bietet wettbewerbsfähigen Mitgliedstaaten große Vorteile, kann in strukturschwachen Staaten oder Regionen aber auch zu erheblichen wirtschaftlichen und sozialen Verwerfungen führen. Die Schaffung des Binnenmarktes setzt nicht nur rechtstechnisch einwandfreie Regelungen voraus, sondern muss auch von einem politischen Konsens in den Mitgliedstaaten begleitet werden. Eine behutsame Heranführung der Menschen und der Wirtschaft ist daher nicht nur für die gegenwärtigen Mitgliedstaaten, sondern auch für Beitrittsinteressenten sinnvoll. Es darf nicht vergessen werden, dass dieser Prozess bei den am 1. Mai 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten über ein Jahrzehnt in Anspruch genommen hat. Insbesondere sollte der Personenverkehr erst liberalisiert werden, wenn neue Mitgliedstaaten sich soweit entwickelt haben, dass wirtschaftliche und politische Spannungen ausgeschlossen werden können.

Eine gestufte Mitgliedschaft in dem hier beschriebenen Sinne würde Neu-Mitgliedern in ihrem jeweiligen Anwendungsbereich gleichberechtigte Mitspracherechte in den maßgeblichen Institutionen gewähren. Die Stufung der Mitgliedschaftsrechte ermöglicht es aber, neue Mitgliedstaaten nach ihrem individuellen Stand zu integrieren, so dass die Aufnahmekapazität der Europäischen Union nicht überfordert wird. Damit kann die Europäischen Union Beitrittskandidaten, deren Vollmitgliedschaft aus politischen oder wirtschaftlichen Gründen erst in vielen Jahren ins Auge gefasst werden kann, innerhalb einer absehbaren Frist ein konkretes und realistisches Angebot der echten Mitwirkung in der Europäischen Union unterbreiten.
Es handelt sich dabei nicht um eine Mitgliedschaft zweiter Klasse. Die gestufte Mitgliedschaft sollte nicht als Diskriminierung, sondern als ernst gemeintes Angebot verstanden werden: Jeder Staat hat die Perspektive auf die Teilnahme an der jeweils nächsten Stufe, sobald die erforderlichen Bedingungen gegeben sind und beide Seiten zugestimmt haben. Sind die Voraussetzungen gegeben, so ist auch denkbar, dass mehrere Stufen in einem Schritt genommen werden. Für diejenigen Staaten, denen die Europäische Union eine Vollmitgliedschaft bereits in Aussicht gestellt hat, bleibt diese Perspektive in jedem Fall erhalten.

Eine gestufte Mitgliedschaft führt nicht zu einem Europa à la carte, denn die Stufen würden von der Europäischen Union vorgegeben werden. Welche Stufe erreicht wird, muss sich nach vorab klar definierten Kriterien richten. Dabei besteht immer die Möglichkeit, den Prozess anzuhalten. Möglicherweise liegt es im Interesse beider Seiten, wenn ein Neu-Mitglied sich entscheidet, auf der jeweils erreichten Integrationsstufe zu verharren, z. B. weil die politische Bereitschaft zur Abgabe weiterer Souveränitätsrechte nicht gegeben ist. Umgekehrt könnte die Heranführung neuer Staaten im Rahmen der gestuften Mitgliedschaft helfen, unbegründete Ängste der Bürgerinnen und Bürger in den alten wie neuen Mitgliedstaaten schrittweise abzubauen; bei tatsächlichen Anpassungsproblemen erlaubt die stufenweise Integration ausreichende Reaktionszeiten und ein flexibles Vorgehen.

Die gestufte Mitgliedschaft könnte sich auch als Modell für diejenigen Staaten erweisen, die wie die Schweiz und Norwegen derzeit nicht bereit sind, der EU beizutreten. Sie wäre auch ein Angebot an solche Staaten, denen die Europäische Union auf absehbare Zeit keine Vollmitgliedschaft in Aussicht stellen will wie die Ukraine, die Republik Moldau oder – selbstverständlich erst nach einem Regimewechsel – Weißrussland. Das Modell der zeitlich und qualitativ gestuften Mitgliedschaft versteht sich damit als Brückenschlag zu diesen Staaten und als Beitrag zu einer Architektur der Vielfalt in Europa. Es soll helfen, die Leitidee der politischen Union am Leben zu erhalten.